Agencias locales de desarrollo cooperativo, alternativa al centralismo en Chile

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Felipe Correa
Economista
Miembro de la Red de Estudios Nueva Economía

En una columna anterior publicada en otro medio se señalaba cómo y por qué el fomento de las empresas cooperativas de trabajo en Chile –forma de propiedad donde los dueños de la empresa son los propios trabajadores– podría considerar como elemento central la dimensión territorial, es decir, el espacio local (comunal) donde se insertan.

O, dicho de otra forma, cómo una política pública de fomento productivo orientada específicamente a la creación y desarrollo de empresas cooperativas puede considerar al gobierno local (municipalidad) como un agente relevante. En ese sentido, destaca que algunas municipalidades ya han comenzado a encaminar esfuerzos hacia esta dirección, tanto en sus Pladecos como en la ejecución de sus políticas.

Teniendo esto en mente, ¿es posible pensar alguna forma que lidie con tan diversas realidades, como son las 346 comunas de Chile? ¿Hay alguna forma en que un Estado centralizado, como es el chileno, pueda cumplir satisfactoriamente con la elaboración de políticas para 346 sistemas productivos distintos? A continuación, ofrecemos algunas reflexiones al respecto, que pueden ayudar a pensar una política inteligente para la promoción de las empresas cooperativas y las diversas formas de la economía social.

En un estudio publicado en 1984 por Chris Cornforth, se indaga sobre el efecto que tuvo el establecimiento de Agencias Locales de Desarrollo Cooperativo (ALDC) en Reino Unido a partir de 1977, lo que, según los autores, contribuyó a incrementar rápidamente el número de empresas cooperativas en aquel país. De las cifras se destaca que, entre 1980 y 1982, en las áreas en que se habían establecido Agencias Locales de Desarrollo Cooperativo, el número de empresas de este tipo creció en un 131%, comparado a un crecimiento de 24% en aquellas áreas donde no había Agencias Locales. Una diferencia similar se observó al comparar el empleo generado por las empresas cooperativas de las áreas con y sin Agencias Locales de Desarrollo Cooperativo.

Pero el establecimiento de estas Agencias Locales de Desarrollo Cooperativo no fue homogéneo y tampoco completamente espontáneo. Los esfuerzos comenzaron en 1976 con la provisión de $2.1 millones de dólares de la época para la promoción de empresas cooperativas, y el establecimiento de fondos especiales para préstamos dirigidos a este tipo de empresas. Dos años después, en 1978, el gobierno creó la Agencia Nacional de Desarrollo Cooperativo. A partir de ese momento, las Agencias Locales nacieron al alero de los gobiernos locales, de forma directa con funcionarios públicos, pero también de forma más independiente, en lugares donde las empresas cooperativas del área podían sostener por su propia cuenta una Agencia Local de Desarrollo, contando siempre con el apoyo del gobierno local.

¿Sería posible pensar para Chile una política similar, donde Agencias Locales de Desarrollo Cooperativo pudieran avanzar más rápidamente en el apoyo a la creación de empresas, con el consecuente incremento en un empleo de nuevo tipo?

Una señal de esperanza para Chile la da el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, a través del Balance de Gestión Integral 2016 de su Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño, los que señalan como uno de los objetivos para el 2017 la realización de “convenios de colaboración con municipalidades en temáticas de asociatividad y economía social”, algo inédito en la historia reciente.

Como ya se mencionó, considerar el aspecto territorial y, por ende, los gobiernos locales dentro de la política de fomento a este tipo de empresas, es fundamental. Así lo han entendido también otros organismos del gobierno central, donde este tipo de convenios es habitual y cuyos planes se establecen en conjunto con las oficinas municipales especializadas en cada temática.

Convenios de colaboración entre organismos del Estado y las municipalidades de Chile han sido desarrollados de forma sistemática en las últimas décadas en materia de fomento productivo. Ejemplo de esto es lo realizado por instituciones como Chile Compra, Corfo, Sernac, Sercotec o Sernatur.

Menciones aparte merecen los esfuerzos del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (Fosis), el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap). Mientras que al 2015 el Fosis tenía convenios con 331 municipalidades para la ejecución de su programa Puente, Sence presentaba convenios con 301 municipalidades para su programa de Fortalecimiento de las Oficinas Municipales de Intermediación Laboral (Fomil), a lo que se sumaban otros 127 convenios del programa Más Capaz (capacitación). Tanto en el caso de Fosis como en el de Sence, como también en los convenios del Sernac y ChileCompra, los acuerdos de colaboración involucran la creación de capacidades institucionales en los gobiernos locales, en una relación recíproca entre los organismos del gobierno central y las municipalidades.

El caso de Indap es quizás el más destacable, pues implica no solo la transferencia de recursos y la creación de Unidades Operativas Comunales dedicadas exclusivamente a la ejecución de los Programas de Desarrollo Local (Prodesal), sino también la planificación a mediano plazo, pues a diferencia de los organismos anteriores, desde el año 2015 Indap mantiene una política de convenios que consideran un horizonte de planificación de cuatro años.
Una Política de Desarrollo Cooperativo puede aprender bastante de la experiencia de estos organismos, incluidos aquellos que en general realizan convenios de colaboración solo con asistencia técnica y sin traspaso de recursos (como Conaf o Dibam).

Para ser realista, una política de este tipo debe considerar que, hoy, la División de Asociatividad y Economía Social (Daes), unidad del Ministerio de Economía encargada de organizar, administrar y gestionar acciones relacionadas con las distintas entidades de la Economía Social y Cooperativa, cuenta con un monto mínimo de presupuesto asignado por el gobierno central. En cambio, los recursos que manejan los otros organismos antes mencionados son cuantiosos.

Sin embargo, en los últimos años se han realizado algunos avances. Por ejemplo, las bases de los programas concursables disponibles de las distintas instituciones de fomento productivo han empezado a incluir la posibilidad de postulación de empresas cooperativas a sus fondos (es decir, sin excluirlas), incluso en algunos casos con líneas especiales de financiamiento para empresas cooperativas y de la economía social. Como se señala en el Balance de Gestión Integral 2016 antes citado, algunos de los organismos involucrados en este rediseño han sido Sercotec, Fosis, FIA, Indap, ProChile, Conadi, Senadis y el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes.

Tomando todo lo anterior en consideración, es así como es posible pensar que una Política de Desarrollo Cooperativo pueda considerar el establecimiento de las nombradas Agencias Locales de Desarrollo Cooperativo, anclados al quehacer de las municipalidades, de forma similar a como funcionan las oficinas y unidades dedicadas a la intermediación laboral y la capacitación (Sence), al acompañamiento psicolaboral (Fosis), a la protección de los derechos del consumidor (Sernac) o al desarrollo agropecuario local (Indap).

La diferencia en este caso es que los convenios que establezca la conformación de estas Agencias Locales implican una asesoría de parte del Daes que no considera financiamiento, pero cuya asistencia técnica está dedicada justamente al levantamiento de recursos desde los demás organismos encargados del otorgamiento de fondos, incluyendo la posible mediación con las sucursales comunales que tiene Banco Estado a lo largo del país. Esto, al menos, hasta que en Chile no se establezca un Instituto de Desarrollo Cooperativo (Indec) –tomando como ejemplo al Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap)–, que reúna en un solo organismo el financiamiento de una política activa de desarrollo de las empresas cooperativas y de la economía social, considerando una cogestión de la política con las organizaciones cooperativas, y de forma similar a como sucedió en Reino Unido.

Volviendo a la posibilidad de crear estas Agencias Locales de Desarrollo Cooperativo, según datos del Servicio de Impuestos Internos, al 2015 existían empresas cooperativas activas en al menos 205 comunas de Chile. Así, es posible pensar en una política que se extienda rápidamente en las comunas del país, en la medida en que los gobiernos locales tengan la voluntad de llevar adelante políticas orientadas a incursionar en el fomento de estos tipos de modelos alternativos de propiedad, pues para la gran mayoría de las municipalidades, esta será una experiencia nueva, no exenta de riesgos y tropiezos.

Sin embargo, los logros conseguidos pueden eventualmente superar con amplitud los costos, debido fundamentalmente a que no se trata de generar emprendimientos tradicionales, sino emprendimientos y formas de organización productiva que, además de generar empleos e ingresos más estables, se basan en un paradigma radicalmente distinto, uno en que enfatiza la confianza, el sentido de pertenencia, el respeto social y medioambiental, la colaboración, la inclusión y el desarrollo humano integral.

Felipe Correa
Economista
Miembro de la Red de Estudios Nueva Economía

Fuente: Elmostrador

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