EL CODIGO DE AGUAS

CARL BAUER: “EL CÓDIGO DE AGUAS TIENE ASPECTOS DE LA ECONOMÍA POLÍTICA NEOLIBERAL DE UNA PUREZA COMO NO CONOZCO OTRO EN EL MUNDO”

Carl Bauer es un destacado investigador norteamericano en política hídrica, geólogo, magíster en geología y doctor en derecho y ciencias sociales. Ha sido consultor de diversos organismos internacionales y actualmente es profesor en la Universidad de Arizona. Ha publicado dos libros sobre derechos de aguas en Chile, Contra la corriente (Lom) y Canto de Sirenas, cuya segunda edición ha sido recientemente publicada por eldesconcierto.cl

A propósito de la publicación de Canto de Sirenas quisiéramos comenzar por situar la génesis del libro, ¿Cómo se produce? ¿Qué te llevó a él?

Todo empieza con mi tesis de doctorado en la Universidad de California, en Berkeley, un doctorado que mezcla de derecho y ciencias sociales. Yo había estudiado la gestión y derechos de aguas en Estados Unidos para mi tesis de magíster y quise hacer algo más internacional para el doctorado, y entonces supe de la existencia del código de aguas de 1981 a través de amigos. Eso fue en 1989, un momento en que nadie sabía nada del código de aguas y de su importancia en Chile y mucho menos afuera. Así que me di cuenta de que se prestaba para un buen estudio, dado que era un código netamente pro mercado libre. Eso era algo que se conversaba mucho en Estados Unidos pero nunca se había llevado a cabo, al menos no en la forma pura y dura como es el caso chileno. Ese fue el inicio del interés sobre mi tema. Me conseguí unas becas para estudiar cómo funcionaba el código de aguas en terreno, y no sabía que me iba a enamorar de Chile.

Dices que en ese momento todavía no se sabía mucho del código de aguas y sus consecuencias.

Así es. Recuerdo que lo vi por casualidad en algún informe del Banco Mundial, donde se mencionaba apenas en un párrafo. Así que pensé que era una buena oportunidad para hacer un estudio, aunque sea preliminar. Lo que no sabía es que me iba a quedar tres años, a pesar de que la beca solo cubría un año.

Justamente fue en esos años, alrededor de 1993, que el mundo empezó a darse cuenta de lo que implicaba el código. Incluso el mismo Banco Mundial comenzó a poner más atención en 1992-1993.

 ¿Existía en el mundo algún antecedente de Código de Aguas chileno?

No, que yo sepa no.

 Entonces Chile es pionero en el mundo en términos de un modelo de gestión del agua como este.

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Si, así es. Se debe a que el diseño fundamental del Código no fue hecho por expertos en aguas, sino por economistas. Estamos hablando de los años de la influencia económica liberal en su modo más puro, antes de 1982.

La historia en detalle está descrita en el libro, pero en el fondo era una reacción en contra de la Reforma Agraria, que tenía su propio código de aguas. El gobierno militar comenzó por revertir la reforma agraria en modos más generales y después de algunos años se abordó el tema de aguas como tal, que se había dejado de lado.

Estamos hablando de 1979, 1980, que era un momento de mucha influencia política e intelectual de los Chicago Boys, y por eso el Código de Aguas tiene aspectos de la economía política neoliberal de una pureza como no conozco otro en el mundo.

¿Podríamos decir entonces que este Código de Aguas es pionero precisamente por su orientación al libre mercado como manejo de aguas?

Correcto.

¿Como caracterizarías el corazón del Código de Agua?

Yo creo que hay tres elementos claves y hay un cuarto elemento implícito. Pero antes de eso quiero aclarar que el Código también rescata muchos elementos históricos de leyes anteriores, así es que no es que cada artículo sea nuevo.

Pero creo que el corazón del Código tiene tres elementos. Uno es que los derechos de agua son definidos cien por ciento privados y transables. Y transables significa separados de la tierra, del dominio de la tierra. Segundo, que el rol regulador del Estado es muy débil y muy restringido, lo que obviamente va junto con el primer elemento. Y tercero, que había mucha fe, mucha confianza en que las fuerzas del mercado se regulan automáticamente.

El cuarto elemento, creo, no fue pensado realmente. Si sumas derechos privados fuertes, regulación estatal débil y fuerzas no reguladas del mercado, tienes que no hay una esfera bien definida de resolución de conflictos. Se suponía que cualquier conflicto entre usuarios se iba a resolver negociando entre los mismos usuarios, porque esa es la idea del mercado libre. El Estado en sí, digamos la Dirección General de Aguas u otro órgano, no tenía potestad regulatoria para meterse y por lo tanto los conflictos que no se podían negociar libremente entre particulares tenían que llegar a los tribunales.

Si bien los tribunales no fueron mencionados en el Código de Aguas, si lo fueron en la Constitución de 1980. En esa Constitución los tribunales tienen un rol muy importante para controlar y proteger a los derechos privados, lo que significó que varios conflictos muy duros y complicados llegaran a los ellos como última instancia. Pero los tribunales no tienen capacidad ni interés en solucionarlos, y recalco eso porque una de mis críticas desde el principio ha sido que la capacidad institucional de este modelo para dirimir conflictos es muy débil.

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A partir de este momento fundante tú examinas en el libro una serie de reformas. Pero me gustaría traerte al presente. ¿Cuál es tu lectura respecto del estado en que está este tema hoy en Chile? ¿En qué nivel se preserva o se ha cambiado esa matriz que describes?

Primero, déjame entregar un antecedente. Mi tesis fue publicada en Estados Unidos y después en Chile. Respecto de eso Canto de Sirenas agrega cosas nuevas. Aborda otros diez años de estudio y por lo tanto en su primera edición llega a 2004. Lo que hace el libro es poner énfasis en las implicancias del modelo chileno.

Y eso te interesaba porque incluso en Estados Unidos había un debate sobre el tema.

Si, y diría que era global. La década del 90 fue muy activa en cuanto al debate sobre políticas hídricas en el mundo entero. Hay que recordar que en 1992 estaba la Cumbre de Río, y la cuestión del desarrollo sustentable cobró fuerza a nivel global.

Se decía en esos momentos que el mundo enfrentaba una crisis global del agua y que todos debían ver su manejo del agua y reformar los marcos institucionales de manera adecuada.

Antes de volver a la pregunta anterior, ¿cuál fue el resultado de ese debate de los 90?

Yo creo que sigue. Como comento en el primer capitulo del libro, a partir de 1992 y justamente como antecedente de la Cumbre de Río se hablaba mucho de la gestión integrada de recursos hídricos. Hubo un congreso en Irlanda sobre el tema de aguas, donde se llegó a los Cuatro Principios de Dublín. La idea fue que con ello un país podría tener una gestión integrada de sus recursos hídricos.

Uno de sus principios fue que el agua es un recurso económico. Y en ese contexto siempre se traía a colación el ejemplo chileno diciendo que es el modelo a seguir en cuestión de recursos hídricos.

El debate no llegó a una conclusión fija. En los primeros años había mucha confusión sobre el significado de la frase que “el agua es un bien económico”, pero yo creo que a la larga se reconoció que el tema es más complicado, que hay muchos temas sociales, ambientales e incluso políticos que no se incluyen bien.

A estas alturas diría que el debate internacional sigue estando de acuerdo con que el mundo enfrenta una crisis de recursos hídricos, y que en los últimos años eso se cruza con debates sobre cambio climático donde no siempre el tema del agua es el más importante.

Vuelvo entonces. ¿Cómo aprecias el momento actual de la gestión del Agua hoy en Chile?

En Canto de Sirenas enfaticé que hay que estudiar los análisis empíricos, no solamente los análisis políticos. De hecho esa fue la pregunta clave en mi tesis: “¿como está funcionando el mercado de aguas?”

El otro punto que enfaticé en este libro es que el debate que se empezó a armar a partir de 1990 y 1991 en torno al modo en que podría reformarse el código, no llegó a nada, y eso fue así hasta 2004, cuando terminé el libro en su primera edición.

Un año después se aprobó una reforma del Código de Aguas. Una reforma valiosa, con elementos positivos que apuntaban a abordar muchos de los problemas identificados, pero una reforma bien limitada por razones políticas. Y en eso estamos hasta ahora. El Código que tienen es un Código con cambios menores. En ese sentido, el modelo sigue siendo igual a pesar de los cambios de los últimos 25 años.

¿Ves un horizonte de cambios en el futuro?

La verdad es que no. Tenía esperanzas cuando fue elegida por segunda vez la presidenta Bachelet. De hecho en su campaña anterior había anunciado que iba a proponer una reforma al Código, y como yo había sido crítico a la reforma de 2005, tenía una esperanza de cambio bajo este gobierno.

En sus primeros meses el gobierno estudió el tema y propuso una reforma hace algunos años. También tengo críticas a esa reforma, que aparecen en el último capítulo del libro, que en esta segunda edición se actualiza hasta 2015.

En términos generales estoy de acuerdo con el diagnóstico del gobierno actual, que dice que hay que fortalecer el régimen público del modelo de aguas, porque sigue siendo demasiado neoliberal. Hasta ahí estoy de acuerdo, el problema es que las propuestas concretas del gobierno no apuntaban a un consenso futuro acerca de lo que hay que hacer y ponen el énfasis en temas que a mi juicio no son muy importantes. Por ejemplo, definir qué plazo debería tener un derecho de aguas antes de caducar por falta de uso. Es importante pero no es el tema medular. Por otro lado, el manejo político no fue muy sofisticado y por lo tanto la propuesta del gobierno fue bastante fácil de criticar desde la oposición. Como resultado, estamos en un diálogo de sordos.

El debate está bastante estancado y en cuanto a la coyuntura política, no veo muchas posibilidades de avanzar en lo que queda de gobierno.

Y quiero ser claro aquí, desde mi punto de vista el error estratégico del gobierno fue proponer algo fuerte en lo simbólico pero no en lo sustantivo. Sigo pensando que hace falta un rol del Estado mucho más fuerte, pero eso no significa que el gobierno se haga cargo de todo. Eso sería un error tan grave como continuar con el modelo actual. El gobierno no ha sido capaz de proponer una narrativa convincente ni escuchar lo positivo del Código.

Para terminar, pongámonos en el lugar de esa gente que no es experta en esta materia. La pregunta básica y simple es ¿por qué hay que cambiar el Código de Aguas?

Creo que esos problemas están a la vista y los comento en detalle en el último capitulo. El mercado de aguas ha tenido sus pros y sus contras, pero el problema mayor es que el marco institucional -la combinación de gobierno, actores privados, organizaciones de usuarios, tribunales- no ha sido capaz de abordar plenamente los conflictos recientes.

Lo que se ha vivido en Chile en los últimos años, es que los conflictos han llegado a ser mucho más fuertes que veinte años atrás, justamente por la falta de capacidad institucional para conversar problemas y solucionarlos. Es cosa de ver los titulares en los diarios de los últimos diez años. Hidroaysén, Copiapó, Alto Maipo, y no estoy hablando de simples cuencas, sino de actores que están disputando sin tener a donde recurrir porque el Estado no puede resolver. Hay un vacío en el proceso de toma de decisiones y solución de conflictos.

¿Donde situarías hoy la defensa del Código de Aguas?

Hay muchos y distintos. Lo mejor habría sido desagregar esos actores para plantear una reforma. Son cientos de miles en la agricultura, además de minería y agua potable y temas ambientales.

Pero no todos tienen el mismo problema.

No, pero todos están de acuerdo en que no quieren que el gobierno tome sus derechos de propiedad. Creo que la defensa del Código radica en que lo usuarios de aguas no quieren que el gobierno intervenga en forma indefinida, y el gobierno ha dicho que hay que intensificar lo público sin aclarar en qué consiste.

Hay que hacer una distinción: propiedad privada no es lo mismo que mercado libre. En Chile hay muchos sectores que quieren mantener derechos de propiedad sobre el uso del agua, pero hay mucho menos interés en un mercado libre. Sin embargo, muchas veces esto se mezcla en el discurso de forma confusa.

Por otro lado, no se entiende el contexto institucional del mercado. Ha sido un gran éxito intelectual de la ideología neoliberal pensar que la economía y el mercado existen por si solos, que el mercado es algo que cae del cielo y funciona automáticamente, sin entender que en todos lados el mercado ha partido de la base institucional. Y cuando digo “institucional” lo hago sobre una base amplia. El marco institucional incluye discusiones políticas, incluye temas sociales. Todo eso no se puede separar de la teoría económica.

Entonces el gobierno ha dicho que hay que limitar los derechos de propiedad, sin aclarar qué es eso. Y la mayoría de los usuarios del agua, de distintos sectores económicos, ven más amenazas que criticas constructivas en eso. Hay falta de gobernanza y eso es malo para todos.

Fuente: El desconcierto 

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